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    棚戶區改造后評價探索與實踐
    作者:耿偉 發布時間:2019-12-30

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    棚戶區改造是政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而實施的一項民心工程。自2000年以來,全國各地陸續啟動了棚戶區改造工作,實施了一大批棚戶區改造項目。為了解棚戶區改造相關情況,評價改造實施效果,2016年國家發展改革委在全國范圍內選擇開展了5個地市“十二五”棚戶區改造后評價,我們有幸承擔了A市“十二五”棚戶區改造后評價工作。由于是全國首次開展的棚戶區改造工作階段性后評價,沒有以往類似的評價案例可借鑒,也無法參考單個項目后評價成果,為此在實際評價過程中,通過設計后評價主線、創新后評價方式方法等對此項工作進行了有益的探索與實踐,取得了良好的評價效果。結合實際工作情況,我們探索總結了一些后評價實操經驗。

    一、后評價主要難點

    A市下轄9個縣市區,“十二五”棚戶區改造涉及該市全域,計劃改造8.8萬戶,實際改造8.9萬戶,累計實施棚戶區改造項目241個,總投資超350億元。根據后評價相關要求,經梳理分析,后評價工作主要存在以下突出難點。

    (一)項目數量多、改造類型復雜

    241個項目分布在A市9個縣市區,涉及城市、國有工礦、林區、墾區及城中村等五種棚戶區類型,改造形式及內容有所不同,國家及A市給予支持的資金比例也不一樣。項目量大、面廣及類型多樣,在無法對所有項目進行逐一評價的前提下,如何抽樣并能準確反映評價總體情況,是需要解決的突出難點。

    (二)持續時間長、政策變動較大

    241個項目包括“十一五”續建和“十二五”新建兩類,截止后評價時點,部分續建項目依然處于在施狀態,一直要到“十三五”完工,持續時間非常長。而在不同時間段,國家及A市出臺的棚戶區改造政策文件中規定及要求有所不同,部分內容甚至變動較大,給后評價對標帶來一定困難。

    (三)通用后評價報告大綱不適用

    2014年國家發展改革委印發的《中央政府投資項目后評價報告編制大綱(試行)》主要適用于單個政府投資項目的后評價,側重從項目角度評價項目實施全過程、效果效益及可持續性。而“十二五”棚戶區改造后評價非單個項目評價,除按照要求對常規單個項目進行評價外,還要對階段性棚戶區改造工作進行評價。因此,后評價承擔單位需結合評價特點,對后評價報告大綱進行優化調整。

    二、后評價主要創新

    根據棚戶區改造工作中涉及的政策調整、項目滾動實施等實際情況,在一般項目后評價操作的基礎上,探索開展了以下方面的設計與創新。具體包括:

    (一)設計后評價主線

    根據棚戶區改造特點,設計確定了棚戶區改造項目常規評價和棚戶區改造政策執行情況評價兩條主線。常規項目評價包括項目實施準備、實施管理、運行管理、效果效益、可持續性等五個方面。政策執行情況評價包括規劃計劃、資金投入、資金籌措、用地供應、安置補償、稅費減免、政府購買服務等七個方面政策。

    (二)創新評價方式方法

    1.優化調整后評價報告大綱。在滿足中央政府投資項目后評價報告大綱要求的內容基礎上,為突出計劃完成、政策執行、建設管理、改造效果等評價重點,將后評價報告大綱優化調整為A市棚戶區改造概況、改造全過程總結、改造效果與效益、改造存在的問題、后評價結論和對策建議等五大部分。

    2.創新設計后評價指標。國家下達的“十二五”棚戶區改造任務僅包括改造戶數目標,未明確具體的建設目標和其他功能性指標。為解決評價對標對表問題,組織宏觀政策、棚改行業等方面專家研究設計了一套符合評價要求且能夠獲得數據的功能指標表,功能指標包括貨幣安置戶數、實物安置戶數、綜合整治戶數、改造實際面積、改造實際投資、每平米補償補助等。

    3.創新設計抽樣調查方案。根據棚改地點全覆蓋、代表性強、抽取過程客觀的原則,按照不少于20%的抽樣比例,與后評價專家組共同抽取了A市59個棚戶區改造項目進行全面評價。59個項目涵蓋了A市所有棚戶區改造類型,兼顧了拆舊建新(還建安置房、再開發建設)、修繕修復、只拆不建等三種改造方式,同時考慮到了完工、在建兩種狀態。

    4.創新成功度評價指標體系。結合棚戶區改造項目類型、所處不同階段等方面,從評價棚戶區改造全流程上設計了4個方面21項主要評價指標。在政策與規劃評價方面,主要設計了棚改政策制定、與國家政策的符合性、規劃計劃編制、棚改政策與規劃計劃的決策及程序等4項指標;在前期決策評價方面,主要設計了項目目標、項目決策及程序、項目前期工作、項目方案、資金來源和融資等5項指標;在實施與管理方面,主要設計了組織與管理、棚改政策落實、征地拆遷與安置、質量、進度與投資控制、竣工驗收、檔案管理等6項指標;在效果效益方面,主要設計了改造指標完成率、使用或入駐情況、群眾滿意情況、帶動經濟社會發展、提升城市承載與服務力、棚改可持續性等6項指標。專家根據現場座談、實地踏勘和現場抽檢等掌握的各項情況分項進行評分。

    5.定量評價棚戶區改造效果。與以往多以定性評價為主、定量評價為輔的評價不同,此次后評價側重從定量上客觀評價棚戶區改造綜合效果,研究選取了可獲取、有代表性的5項量化指標。在民生福祉方面,選擇人居面積、優惠購買價格、違章建筑拆除量、自來水和煤氣改造量、道路、電力、排水、實體圍墻改造量等方面進行評價,量化棚戶區居民在居住空間、居住環境及質量等實際效果;在城市品質方面,選擇公共綠地、公共空間、配套設施、支路網等四類公益用地面積比例,按照全市、區域、具體項目3個層級分別評價,量化城市空間布局、綜合承載力提升效果;在居民收入方面,選擇棚戶區居民就業方式、就業人員數量、年收入增加額等方面進行評價,量化棚戶區改造對創造就業門路,開辟增收渠道,使區域內所有居民享受改造成果的具體效果;在房地產去庫存方面,按照年度統計棚改安置資金補貼戶數、補貼資金額、購買商品房面積、購買額等,量化貨幣化安置對拉動存量商品房銷售的效果;在區域經濟發展方面,根據棚戶區改造與區域規劃、產業調整等相結合的要求,綜合當地棚改特點,選擇鄉鎮、集鎮棚改比例、企業入駐數量、固定資產投資拉動比例、年稅收增加額、GDP拉動比例等方面進行評價,量化棚改對經濟發展的綜合影響及效果。

    6.引入直接利益者參與調查。考慮棚戶區改造目的、要求以及涉及居民相關利益的情況,設計了棚戶區改造政策與措施、所在地區改造情況、拆遷安置補償標準、補償款及時足額發放情況、安置房質量、安置房按時交房情況、配套市政基礎設施及公共服務設施等8個方面問題,客觀體現群眾對棚戶區改造工作的滿意度。調查方式包括現場調查和隨機調查兩種,現場調查在召開居民座談會時同步開展,隨機調查主要是對棚戶區改造區域居民進行隨機截訪。綜合調查影響及效果等方面,確定按照9個縣市區棚戶區改造涉及居民不低于5%的比例開展調查,調查結果具有良好的代表性。

    三、后評價有關建議

    與傳統單個項目后評價完全不同,類似“十二五”棚戶區改造這種后評價綜合性、政策性更強。為今后更加高質高效開展此類后評價工作,提出如下建議。

    1.明確后評價重點要求。在委托項目、委托關系確定后,建議委托方及時組織后評價承擔機構、被評價項目單位、相關主管部門召開后評價實施交流會,明確此次后評價的評價內容、委托方關注的重點以及其他相關的評價要求,以便各參與方有針對性準備下一階段具體工作。

    2.進一步重視自評價工作。由于此類項目周期長、時間跨度大,往往會出現因管理不規范、人員輪崗調動等致使項目資料不全、甚至部分丟失的情況。建議在自評價階段,被評價項目單位嚴格按照自評價要求積極協調各方,全面收集項目資料,并結合不同階段的政策變化,細致梳理分析項目情況,加強自評價工作質量,以便為后評價工作提供良好的評價基礎。

    3.做細后評價各階段工作。一是在接受委托后,后評價機構要盡快了解項目情況,并積極與委托方溝通,明確此次評價方向及重點。二是在前期準備時,要充分做好后評價工作方案(包括調查方案、對標指標、評價時間安排、專家團隊等),并征求委托方意見。三是在現場評價時,要組織專家按照工作方案及現場評價手冊要求,有序開展評價,形成專家組意見及專家個人意見,并全面收集照片、紙質等各項資料。四是在形成報告時,內容要綜合項目建設及政策執行等方面,突出評價重點,積極征求專家及委托方意見,確保成果質量符合各方要求。

     

     

     

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